国务院发展研究中心报告

我国典当业发展现状、面临挑战与政策建议

来源：国务院发展研究中心调查研究报告第172号（总4671号）

内容摘要:  典当作为以物质钱的融资活动，曾是我国历史上最重要的金融业务。“只贷不存”的特征决定了典当行不像银行高负债经营，不属于狭义上的影子银行，[①]不会对金融稳定造成重大影响。经过近三十年的恢复和发展，典当业已成为我国社会融资体系的有益补充，不断满足着普通百姓和中小微企业的融资需求。近年来，在宏观经济发展转段、市场竞争加剧的背景下，加之社会上存在误解与偏见、管理法规依然悬而未决、政策环境不断趋紧，典当业生存和发展的空间受到较多限制。建议国家一是明确典当制度的功能定位，加强行业顶层设计；二是加快推进立法，确立融资渠道、适当扩大经营范围、完善绝当规则、改进息费规定；三是完善监管制度，提高监管专业化水平；四是引导行业找准优势，加快推进转型创新。

关键词：典当业   发展现状  面临挑战  政策建议

2014年3月起，国务院发展研究中心金融研究所组织对北京、上海、江苏、甘肃、湖南等省市典当业协会和代表性企业进行了调研。本报告基于调研了解的行业发展现状，梳理当前典当业面临的主要挑战，提出了推进行业可持续发展的政策建议。

一、 典当业发展现状

（一）   整体维持升势，发展空间广阔

据商务部统计，2013年全国典当业累计发放当金3336亿元，同比增长25%。截至2013年底，全国共有典当行6833家，注册资本1217亿元，从业人员5.85万人，典当余额866亿元，同比增长28%。[②]在实体经济增速转段背景下，典当业依然保持相对较快的发展，证明实体经济对以典当为代表的小额、短期、快速的融资服务需求旺盛。从业务结构看，房地产典当占52%，动产典当占29%，财产权利典当占19%。房地产典当占比过半造成行业集中度过高，未来楼市价格波动对典当业的影响值得关注。[③]。

（二）   以小微企业、个体工商户为服务对象，发挥拾遗

补缺作用

典当行业务手续简便、放款迅速，能够实现“动产质押当场发放，汽车质押1小时、房地产抵押12小时发放当金”，上述特点决定了其适合服务于小微企业和个体工商户小额、短期的融资需求。据商务部统计，2012年全国典当业平均每笔业务金额11万元，最低仅50元，平均当期50天，近一半业务当期在30天内，最短当期为1天。全国典当行90%的客户为中小微企业和个体工商户，当年提供融资超过240万笔，同比增长10%。[④]同时，典当特有的保管、鉴定、评估、定价、救急解难等服务功能，方便了群众生活。

（三）   息费率持续走低，亏损面扩大

随着利率市场化改革加速推进，银行信贷结构正向小微

企业倾斜，加上小贷公司等类金融机构发展迅猛，典当业在内外竞争压力下，息费率持续走低。以上海为例，息费率从2009年的2.67%下降到2013年的2.20%。同期北京的息费率也从2.5%-2.7%下降到2.3%-2.5%。息费率持续走低是典当行压缩利润、维持市场份额的自保之举，有助于缓解实体经济融资贵的问题，但息费率过低也要引起重视，因为这与典当短期、小额融资的特性相违背。[⑤]

图1    2009-2013年上海典当业息费率水平

资料来源：上海典当协会

近期典当业经营效率不高、亏损率上升等问题需要关注。据统计，北京市2013年1-8月亏损企业数量114家，增幅超过盈利企业。2014年上半年浙江典当业税后利润4595万元，同比下降39%，行业亏损率近四成。[⑥]

（四）支持政策尚未落实

《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》

明确要求发挥典当在中小企业融资中的作用。上海市《促进中小企业发展条例》和北京市《关于贯彻国务院进一步促进中小企业发展若干意见的实施意见》也都提出“探索典当在中小企业融资中的应用模式”，但迄今相关政策未有效落实，在下列方面尤为突出：一是规章、政策限制乃至禁止向典当行融资，使典当行自身也面临融资难，服务客户的能力受到限制。二是管理部门对典当市场准入和持续监管限制性规定较多，对促进行业发展着力不够，未能充分体现《典当管理办法》“促进典当行业健康持续发展，充分发挥典当行业在社会经济发展中的作用”的原则，不利于更好发挥典当济危解困、拾遗补缺的作用。

   二、面临的挑战

（一）   公众的误解

1、      对高息费率的误解

《典当管理办法》规定，典当借款成本包括综合费率及借款利息两部分。以年化收益率来看，典当较之其他融资方式成本的确较高。但收取高息费事出有因：一是资金来源成本高。由于典当行“只贷不存”，资金来源限于股东出资和历年留存盈余，不能吸收居民和企业存款，导致成本显著高于银行等存款类金融机构。二是典当行系小额借贷机构，业务品种少，所发放当金具有资金需求急、数额小、笔数多等特点，单笔业务经营成本较高。从根本上讲，典当“利率如此高的原因在于小额借贷的性质，而非典当商的贪婪。”[⑦]三是息费要覆盖较高的鉴定评估、当物保管等运营成本和费用，并要维持适当的利润。最后，评价典当业利润率应参照同期其他生息资本如银行的利润率。目前典当业资本利润率仅2.5%左右，远低于银行业10%的水平。

2、风险属性界定不准

典当行具有连接资金需求者和使用者的信用中介功能，在这个意义上具有广义影子银行的特征。但基于下列特征，它不会对金融稳定带来重大影响，不属于狭义影子银行。一是典当行“只贷不存”，不像银行那样负债经营， 2013年银监会《防范外部风险的通知》发布后，向银行借款的通道已被关闭，目前经营中只能使用股东资金，不存在储户挤提的风险；二是当期短，且放款有易变现的当物为担保，贷款和当息不能收回的可能性较小，资产负债期限错配和流动性转换问题不大；三是规模有限，截止2013年末，典当融资只占银行贷款余额的1.2‰；四是不承担结算、汇兑功能，无网络外溢风险，个别企业破产倒闭不会传导至整个典当业或金融业。

（二）   竞争不断加剧

利率市场化加速推进过程中，银行的信贷资源逐渐转向

利差空间大的中小企业。典当行与银行和小贷公司的竞争日益加剧。优质客户对利率和服务有充分的选择性余地，而典当行要发展新客户或找回流失客户必然以降低息费为代价，可能导致成本提高、效益下滑、经营陷入困境。

（三）   唯一融资渠道被关闭，政策风险凸显

《典当管理办法》第28条禁止典当行通过转当、向股

东借款、开展同业拆借等方式融资，向银行借款是唯一合法的融资渠道。但银行近年来持续收紧授信，仅少量资本实力雄厚、股东背景过硬的典当行能从银行获得贷款。截止2013年年中，银行贷款余额仅60亿元，不足典当业注册资金的6%。2013年5月，银监会发布《关于防范外部风险传染的通知》，严禁向典当行授信。通知与《典当管理办法》的规定形成冲突，将典当行唯一的融资渠道卡死，使通过规范程序获得贷款的典当行遭遇政策性风险，不得不中断正常业务筹资还款。

（四）   征信接口阻滞

现阶段，由于典当行不属于非银行金融机构，不能接入

人民银行征信系统共享信息，典当行在当金发放前无法查询当户信息，为其控制贷款风险增加了难度，也提高了查验成本，并可能带来难以把控的风险。

（五）法律保障严重滞后

1、有章可循但长期无“法”可依

现行《典当管理办法》系2005年制定，属行政规章，效力层级低于法律和行政法规，许多内容已落后于快速发展的行业现实，难以适应典当业持续发展的需要。特别是在诉讼案件中，《办法》规定的业务范围、息费标准往往不被法院认可，给典当行带来资产缩水，甚至败诉的风险。虽然2009年商务部起草了《典当行管理条例》并报送国务院法制办进入立法程序。2011年以来，国务院法制办就《条例》多次征求意见，但迄今仍未出台，目前典当行开展业务仍处于有章可循但无“法”可依的境地。

2、诉讼周期长、执行难

由于流质契约这一兼顾交易安全和效率的制度安排仅适用于当物价值3万元以下的业务，[⑧]对多数典当业务而言，当户违约后处置绝当物仍需通过诉讼程序。一是立案-审判-执行-回款的周期冗长，且不确定因素多，造成大量人力、物力损耗。二是尽管典当行通常都有充足的抵、质押物，事前与当户签定抵押或借款合同，约定违约处置条款，且对房产抵押等都按规定登记，但多个省市的典当行反映时常遭遇执行难。

（六）监管制度需完善

一是准入管制过严。作为竞争性行业，典当融资的供求关系以及行业生存、发展应由市场发挥决定性作用，但在目前严格的行政许可、复杂的申请及审批要求下，典当行准入管制严格，手续复杂，市场发挥作用的机制受限。二是某些限制性比例要求不符合市场实际。如规定单笔房产业务不得超过典当行注册资本的10%，按照一线城市的房价和当户的资金需求，即使注册资本5000万元的中等典当行，也只能做1-2笔房产典当。三是对市场退出缺乏规范，在典当行以关闭、破产形式退出市场时，清算机构因无法可依而难以操作，不利于保护当户、债权人和投资者的利益。四是监管机构专业性有待加强，人员配备不足。《典当管理办法》虽然规定商务部门对典当业实施监管，但未明确各地成立专门机构并配备人员负责日常监管，导致各级尤其是地市以下商务部门监管人员力量薄弱、专业性不强，难以适应行业监管需要。五是行业协会监管职能不明确，未能发挥应有作用。目前全国性典当行业协会尚未成立，商务部与典当行业协会的职责划分不明晰，且在主管部门强势监管下，行业协会难以发挥应有作用。

三、促进典当业可持续发展的政策建议

（一）明确功能定位，加强顶层设计

典当是快速实现小额融资的最高效、便捷的制度安排，

与银行、小贷公司等相比有独特的优势，是主流金融体系必要而有益的补充，不会积聚系统性风险。要解决当前行业面临的各种挑战，必须加强顶层设计。一是建议主管部门立足典当功能，从制度设计、行业发展、监管思路等多个维度切实转变观念，落实国务院的一系列指导意见，把典当纳入为中小微企业和个人服务的金融体系，明晰长期发展战略和阶段性建设目标，为可持续发展奠定基础。二是围绕如何更好发挥典当的作用推出支持政策，为行业争取宽松的发展空间和更公平的竞争环境，更好地为客户服务。

（二）加快推进立法

立法效率的低下和现行监管规定的滞后、低效与缺失，不仅导致典当行在业务经营、司法诉讼时面临的政策法规障碍甚多，同时也给行业自律和维护正常经营秩序带来困难，阻碍了行业健康发展。建议商务部会同国务院法制办加快立法进度，尽早出台《典当业管理条例》，并为未来起草《典当业法》积聚共识、奠定基础。《条例》应就如下问题做出明确规定：

1、丰富融资渠道

银监会《关于防范外部风险传染的通知》卡死了典当行唯一的合法融资渠道，进一步限制了典当行的资金杠杆。为满足实体经济的融资需求，缓解融资难、融资贵问题，建议《条例》明确规定典当行可向本地市商业银行融资，同时允许典当行向自然人股东借款和向同业拆借来丰富融资渠道。向自然人股东借款既能方便地解决融资问题，又可避免违反我国禁止企业间相互借贷的政策，同时应对借款比例及规模进行必要限制。允许典当行开展同业拆借既能帮助拆入行解决资金需求，又为拆出行闲置资金找到了安全出口，帮助其实现合理效益，防止资金闲置，有助于提高行业融资规模，促进良性发展。同时应对同业拆借的范围、资金用途、期限、利率等予以必要限制。

2、适当扩大经营范围

一是建议《条例》修改《典当管理办法》第26条的规定，允许典当行经营动产抵押典当。目前典当行只能经营动产质押业务，但对中小微企业而言，往往只能以机器设备等动产出当，一旦质押给典当行须转移占有，既增加典当行维护、管理成本，又影响设备的正常使用。鉴于《物权法》第180条规定的可抵押财产中包括动产，且动产抵押制度已为银行等金融机构广泛使用，允许典当行开展动产抵押既可扩大典当行的经营范围，形成利润增长点，又能扩大中小企业、个体户以物为担保的融资渠道。二是建议允许符合条件的典当行开办保管箱业务。保管业务源自典当行对当物的保管责任，属于资金融通的派生业务。为避免业务清淡时库房闲置，建议允许典当行增加非典当的动产保管功能，以提高库房利用率，并促进保管箱市场的竞争、改善服务。三是建议修改《典当管理办法》第26条的规定，允许典当行开展非绝当物品销售和旧物收购、寄售。寄售功能是典当行在历史发展中客观形成的。由于典当行发放贷款必须以物质押，要对当物进行鉴定、评估、作价，故能积累丰富的旧货业务经验，而零售、寄售、变卖时，又主要交易旧货，因此典当行的寄售功能有客观必然性，能够加快二手物品和普通商品流通，更有效地满足客户需要。

3、完善绝当规则

现行《典当管理办法》规定3万元以内的绝当物适用流质契约规则，出当时评估价3万元以上的绝当物不适用流质契约，只能优先受偿。该规定一方面过于死板，没有考虑各地经济发展不平衡及居民生活水平的差异；另一方面《办法》出台于2005年，十年来我国各地经济和人民生活水平均有较大提高。建议《条例》将上限提高到20万元，同时允许经济欠发达的省区市在3万元-20万元之间确定适当的具体数额，并规定每隔5年对上限重新评估，必要时修改。

4、完善息费规定，降低融资成本

典当业当前实行的低利率、高服务费率制度，实际是以服务费部分代替高利息，掩饰了因成本高而理应实施高利率的事实，但低利率加高综合服务费率与直接实施高利率实际上异曲同工。根据经营实际和行业惯例，未来典当业可坚持现行息费并存的制度模式，但在收费结构上应有所调整，以求名至实归。《条例》可规定上限不超过2分的月利率，同时取消综合服务费率，改由典当行根据实际发生的服务如咨询、评估鉴定、当物保管等据实收费。《条例》应授权主管部门制定各项目的收费标准并报物价部门核准。上述调整既能使典当息费结构更加清晰，也使息费水平有所下降，有助于降低实体经济的融资成本。

（三）完善监管制度，提高监管专业性

1、推行分级分类监管

综合考虑典当行资本规模、经营状况、风险管理和有无违法记录等因素，推行分级分类监管是当前监管资源有限背景下提高典当业监管有效性的必由之路，有助于监管部门合理配置资源，提高效率，更好地履行监管职责。当前应借鉴上海、北京等地经验，以典当业分级分类管理指标体系为抓手，推进分级分类监管在各地落地。

2、政府监管与行业自律有效结合

建议主管部门积极推动，尽快成立全国统一的典当业协会，并在科学划分职责的基础上，赋予行业协会必要的自律监管职责，上述应在《条例》中予以明确。典当业协会除协助主管部门开展日常监管外，在培训、维护行业权益、调处经营纠纷和维护市场竞争秩序等方面应发挥更大作用。近期协会最重要的工作是建立和完善行业诚信体系，综合运用技术、法律、经济等手段，打造信息平台，实现信息共享，建立典当企业和典当客户黑名单制度等。其次，积极推动实现与人民银行征信系统等其他行业体系的对接。

（四）找准优势，推动转型创新

1、大力开拓民品业务

当前多数典当行业务集中在房地产抵押融资上，传统的民品典当占比很小，集中度风险较高，而民品业务恰是典当行具有独特竞争优势之所在。对此一是要在典当业转型发展过程中强调民品特色，这是行业立身之本。二是强调民品特色不等于拘泥于民品经营，而是要围绕民品不断创新服务，如民品典当与企业融资相结合的珠宝加工企业融资、艺术品创作、投资与典当结合等。[⑨]

2、借助互联网创新商业模式

近年来互联网金融的快速发展固然对典当业造成一定冲击，但未来典当业可以借助互联网，在融资产品网络化、绝当物品变现、在线预约典当、大数据即不良征信记录等方面寻求突破，创造新的商业模式。例如，在绝当品处理中，典当行可以在网上公布绝当品资料，通过网络吸引更多客户，迅速高效变现。通过在线预约典当，使典当行更合理地安排流程，提高效率。同时可借助网络建立不良征信数据库，搜集客户交易记录，运用大数据控制典当风险。

3、鼓励开展连锁经营

以连锁经营模式改造传统典当业是打破发展瓶颈、推进典当业可持续发展的重要途径，有利于典当行扩大经营规模、提升管理水平、增强抗风险能力。为鼓励有实力且经营能力、品牌、声誉较好的典当行发展营业网络以实现规模化连锁经营，有必要对典当行设立分支机构、实行连锁经营的管理制度予以完善。《条例》应当规定，典当行符合法律规定的连锁经营条件的，经监管部门批准，可以实行连锁经营，并明确具体监管措施。

 

        金融研究所

       “我国民间金融发展研究”课题组

       课题负责人：张承惠

       课题协调人：吴庆

       课题组成员： 张承惠  田辉  吴庆  王刚 

朱鸿鸣  宋乐

                    王刚  执笔

 

参考文献:

〔1〕阎庆民、李建华著，2014：《中国影子银行监管研究》，中国人民大学出版社，第160-163页。

〔2〕韩汉君、吴贤达主编，2012、2013：《上海典当业发展报告》，上海社会科学院出版社。

〔3〕胡宗仁著，2012：《典当业法律制度研究》，中国政法大学出版社。

〔4〕李沙著，2010：《中外典当》，学苑出版社。

〔5〕林蓓，2014：“上海典当民品业务逆势上涨”，《国际商报》，2014年9月10日第C01版。

〔6〕北京、上海、江苏典当业协会对国务院发展研究中心典当调研问卷的答复意见。